本报记者辛红
《重庆市食品安全管理办法》(以下简称重庆《办法》)规定,消费者购买到问题食品,可以要求食品生产经营者退换、赔偿损失,并支付价款5倍的赔偿金。这一办法已经施行了1年有余。
而先于重庆《办法》施行的《中华人民共和国食品安全法》规定了10倍赔偿金制度,重庆的规定是否与上位法冲突?
3月14日,中国消费者权益保护法学研究会将重庆《办法》列入“3·15”事例发布,引起学界关注。
重庆增加惩罚性赔偿情形
2010年11月22日,重庆市人民政府令第246号发布,决定《重庆市食品安全管理办法》自2011年6月1日起施行。
该办法第六十七条规定:“消费者购买的食品有下列情形之一的,可以要求食品生产经营者退换、赔偿损失,并支付价款5倍的赔偿金:(一)有食品安全法第二十八条、本办法第九条规定情形的；(二)对食品安全监督管理部门责令召回或者停止经营的食品不召回或者不停止经营的；(三)进口食品未经相关安全性评估的；(四)标签、说明书不符合食品安全法第四十二条规定的；(五)添加药品(按照传统既是食品又是中药材的物质除外)的。”
而食品安全法第九十六条规定的则是:“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品,消费者除要求赔偿损失外,还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。”
5倍惩罚性赔偿是否不符合食品安全法规定?重庆市法制办有关工作人员认为,重庆《办法》与上位法并不冲突。她解释说:“食品安全法10倍的赔偿,仅限于生产和销售不符合食品安全标准的产品,如果买到的食品出现问题,但没有食品安全标准怎么办?重庆《办法》就是扩大了这种情形下的特殊保护,增加规定消费者可以索赔价款5倍的赔偿。”
重庆市政府法制办工作人员进一步解释:“不符合食品安全标准的产品,消费者仍然可以按照食品安全法的规定主张10倍的赔偿。食品安全标准之外的问题食品可以按照地方规章的规定主张5倍的赔偿。两者并不冲突。”
记者注意到,重庆《办法》规定的消费者可以主张惩罚性赔偿的情形,比食品安全法扩大不少。包括不符合食品安全要求的产品,如以回收食品作为原料生产的食品、腐败变质、感官性状异常的食品等；从事食品生产、食品流通、餐饮服务未取得相应的服务证的；添加药品、进口食品未经安全性评估的,等等,均可向生产经营者提出价款5倍的赔偿。
同样情形云南拟定10倍赔偿
除了重庆外,去年公开征求意见的《云南省食品安全条例》(草案)则进一步解释了食品安全法第九十六条“销售明知是不符合食品安全标准的行为”。
该草案第七十条规定:“食品经营者有下列情形之一的,视为销售明知是不符合食品安全标准的食品的行为,消费者除要求赔偿损失外,还可以向销售者要求支付价款10倍的赔偿金:(一)销售已过保质期的食品,或者为了延长食品的销售期更改食品的生产日期或者保质期的；(二)销售的预包装食品或者散装食品的容器外未标示食品名称、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式等内容的；(三)销售腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁等感官性状异常的食品的；(四)销售食品安全监督管理部门责令召回或者停止经营的食品的。”
记者发现,云南的惩罚性赔偿适用范围中,销售已过保质期的食品以及第二款、第三款内容,重庆也有类似规定,但惩罚性赔偿幅度是10倍,而不是5倍。
争议惩罚性赔偿立法权限
按照立法法规定,民事基本法律制度只能由法律规定。地方法规、规章有没有权限增加规定惩罚性赔偿的适用范围?进而在上位法之外规定不同的赔偿幅度呢?
据悉,在重庆《办法》制定过程中,也有专家基于行政规章一般不调整民事关系的角度,就立法权限提出疑问。但立法部门认为,重庆《办法》符合食品安全法的精神,旨在保障公众身体健康和生命安全。
对此,清华大学公共管理学院教授于安认为,“涉及食品安全的惩罚性赔偿并不是民事基本法律制度,所以地方法规规章可以规定。”另外,“纯粹的地方性事务,可以不以上位法为依据。比如北京可以就鞭炮燃放、机动车限行等作出规定,只要上位法没有明确限制就行。”他说:“消费者权益涉及公共利益,具有公共性,其权益保护应高于普通的民事交易,即更应强调保护消费者权利,限制生产者销售者权利。”
中国社科院法学所研究员周汉华观点相反:“赔偿属于民事基本制度,按照立法法规定,只能由法律规定,地方没有权限。另外,食品安全法已经明确了惩罚性赔偿的范围,地方法规规章一旦超出适用范围的话,会造成法制不统一。”周汉华进一步分析,“从政府管制法律看,不管是行政许可法、行政处罚法还是行政强制法,都有一条基本原则,即上位法已经就种类、范围和幅度明确规定后,下位法就不能再突破。食品安全领域立法,也适用同样的法理。”
北京大学教授沈岿则提出了折中的观点。他认为,食品安全法10倍赔偿的范围比较小,从立法保护消费权益角度出发,地方立法可以规定更广一些的惩罚性赔偿适用范围。行政处罚的立法权限要求很严格,但惩罚性赔偿毕竟不同于行政处罚。即便如此,沈岿认为,稳妥的做法应由地方人大的法规来规定,而不是地方政府的规章。
