关键词：粮食安全 机制建设
Established three mechanisms to build a sustainable development strategy for food security
Ma Xinyu Ma Lin
（Puyang grain and oil guality testing center,Puyang,Henan 457000）
Abstract: According to the National Bureau of Statistics, in 2013 China's grain output exceeded 600 million tons, "Eleventh even increase." However, to continue to ensure national food security also faces demand imbalance, water and soil resources tight, grain quality degradation, and many other challenges. Experts call should establish a new concept of national food security, proper handling of food quantity and quality, to improve agricultural production capacity and capacity for sustainable development, and tap the potential of the relationship between domestic production and active use of foreign markets, accelerate the construction of efficient, open and sustainable national food security system. based on this, in terms of the environment, science and technology applications, regional distribution, legal protection, emergency response and early warning in mind, to explore long-term food security mechanism, security mechanism, the three major institutional architecture of early warning mechanisms.
Key words: food safety ,Building mechanisms
2013年初，国务院总理李克强在国家粮食局粮食科学研究院考察调研时指出：要做好“广积粮、积好粮、好积粮”三篇文章：广积粮，就是要着力稳定粮食产量和提高粮食综合生产能力；积好粮，就是要适应人民生活水平提高和消费升级，增加优质粮油的产量和储备；好积粮，就是要改善储运条件，减少产后损失，健全市场体系，保证能及时调到需要的地方、调到困难群众手中。
要做好这三篇文章，就要确立粮食安全在国家安全战略中的地位，始终把粮食安全定格为国家安全战略的重要组成部分，进而以国家安全战略统领粮食安全战略，筹划以“三大机制”建设构筑粮食安全可持续发展战略。
1. 确立科学发展方式，提高综合生产能力，建立粮食安全长效机制。
目前，我国农业发展方式还存在一系列与粮食增产不相适应的环节。例如，土地利用方式粗放，水利基础设施陈旧，一家一户的生产组织方式落后，粮食流通体系滞后，科技支撑能力不足等等。因此，必须确立科学有效的农业发展方式，为加强粮食供给能力建设提供重要保证。
1.1保护水土资源，巩固粮食安全基础。
水资源和耕地资源是粮食发展最基础的生产资源，是保障粮食可持续发展的关键。所以，建立耕地、水资源保护和有效利用的长效机制，就成为了我国未来确保粮食安全的第一要素。
以保护耕地资源为例。拥有足够种粮的土地是中国粮食安全的生命线。国家的耕地保护工作就是“开源节流”，一方面就是控制耕地的减少，另一方面就是开发整理补充新的耕地。要控制耕地的减少，就应该坚定不移贯彻不以单纯的经济增长指标为最大目标的指导思想，在全国粮食主产区范围内设立耕地资源保护区，对优质良田采取强制保护措施，严格控制甚至杜绝非农业建设用地的审批和占用，在制度上保证用于粮食生产的可耕地数量。因此，只要转变经济增长方式和土地利用方式，走出一条节约、集约、高效的新路，耕地能保护好，建设也会有保障，耕地保护工作中的占补“两难”就会变成“双赢”。
1.2保护生态环境，提高粮食质量。
粮食安全不仅是数量上的安全，更是质量上的安全。在农业科技没有重大突破的情况下，粮食单产持续提高难度加大，因此确保“入囤”粮食的质量安全就显得十分迫切。必须牢固树立“寓粮于源”的长远持续战略思想，从源头上保护粮食资源和生态安全，一方面确保粮食种植环境的安全系数，以国家粮食法律法规和政策为武器，规范粮食产品质量认证、市场准入等制度，建立粮食质量卫生生态体系，开发绿色种植环境，最大限度地减少种植环境污染，维持生态平衡，改善生态环境；另一方面必须建立粮食质量控制体系，把粮食质量监管与检测贯穿于粮食生产、收购、销售、储运、加工的全过程，充分发挥粮食质量监测机构的监管作用，建立完善的质量信息社会化监督体系和食品安全预警系统，正确引导粮食种植、经营与消费，严防粮油及其产品的不安全事故的发生，逐步实现粮食经济的“包容性”发展方式。
另外，要积极吸收美国、欧盟、加拿大和澳大利亚等世界主要粮食出口大国在粮食质量控制方面的经验和做法，建立和完善粮食质量标准和检验管理制度，努力构建从农田到餐桌的全过程绿色无公害产业链，建立起一套完善的质量保证体系。
1.3加强农业基础设施建设，创造稳产高产的有利条件。
加强农业基础设施建设，特别是农田水利、农村道路、防灾抗灾等设施建设，是实现稳产、高产的充分条件。一是进行小型农田水利建设，发展节水灌溉，推进小型农田水利工程产权制度改革，探索非经营性农村水利工程管理体制改革办法；搞好节水灌溉示范，引导农民积极采用节水设备和技术。二是加强耕地保护和土壤改良。扩大实施山洪灾害防 治试点，加强地质灾害防治工作；实施耕地保护和质量建设，建立和完善土地违法违规案件查处协调机制，切实控制建设占用耕地和林地。三是推进农业机械化。加强先进适用、生产急需农业机械的研发，完善农业机械化税费优惠政策，对农机作业服务实行减免税，扶持发展农机大户、农机合作社和农机专业服务公司。稳定粮食综合生产能力基础建设规模和水平。
要加大粮食生产基础设施的投入，充分挖掘农业科学技术潜力，提升抵抗自然灾害的能力，把土地资源、水资源、气候资源的利用最大化、科学化、可持续。
1.4推广应用科学技术，提高粮食单产能力。
“科学技术是第一生产力”，也只有科学技术才是推动粮食生产和农业现代化的强大动力。提高粮食单产主要有增加农业要素投入和推动科技进步两种途径，在当前粮田面积有限的前提下，粮食增产的唯一出路是依靠科技兴农。重点是增加粮食科技储备能力和应用能力，既要搞好重大技术攻关，实现杂交稻、杂交玉米等关键技术的突破，又要扩大已应用技术推广范围，稳定和健全农业技术服务体系，加强对农民的技术培训。事实上，我国仅靠推广现有的成熟配套技术，提高其覆盖面，就可使粮食产量获得大幅度增长。比如推广杂交水稻、良种小麦、优良杂交玉米组合等良种技术；科学配方施肥技术；节水灌溉技术；精垦播种、地膜覆盖、病虫草鼠害综合防治技术等。经有关方面测算，这其中的增产潜力，相当于现有单产水平的1.5-3.5倍。[1]
1.5取信于民，提高粮食比较效益。
当前，我国农业比较效益普遍较低是不争的事实。根据发达国家的发展经验，提高农业比较效益是实现农业现代化和产业化的一个根本支撑点。
比较效益反映在粮食生产上，就是粮食生产过程中投入与产出间的比率。农药、化肥、柴油等农业生产资料价格和用工成本的提高，使农民种粮积极性受到影响。尤其是当粮食大幅增产丰收时，往往伴随着粮价要下跌，农民为了卖掉手中的粮食，只能被迫降价。一旦出现粮价下跌的百分比超过粮食增产的百分比，就出现增产不增收甚至减收的状况，形成“谷贱伤农”。
为了避免这种现象的发生，国家需要制定保护农民利益的干预粮食市场的惠农政策。每年的中央1号文件，对小麦、稻谷主产区实行最低保护价收购都是提高粮食比较效益的重要举措。
统筹经济效益与社会效益，提高粮农获利能力。一要增加粮食生产投入。逐步增加公共服务投资，以减少粮食生产经营成本。二要逐步实行不挂钩的收入直接补贴制度，为粮农提供比较稳定的收入来源。三要发展农村粮食加工业，延长粮食产业链条，实现加工增值增收。
同时，防止种粮比较效益下降，保护农民粮食生产积极性，必须坚守两个政策底线：一是粮食收购最低保护价要稳中有升。二是严格监管流通市场，确保最低保护价政策落实到位，让农民得到看得见的实惠，取信于民。
2. 统筹兼顾，协调发展，建立粮食安全保障机制。
2.1协调区域平衡关系
实施主要粮食作物区域布局战略，优先确立主要粮食作物的生产区域，按照耕地与水资源的空间分布、现实生产能力、商品粮供给水平和未来可挖掘的潜力，把全国粮食生产区域划分出优势主产区、潜力提升区、稳固发展区、战略储备区，科学谋划粮食生产力布局，梯度发展，合理布局，使粮食生产的各投入要素相对集中，优化资源配置，挖掘资源潜力，降低生产成本，最大限度地发挥区域内的自然资源和社会资源优势，增强粮食供给能力，推进农业结构战略性调整，确保区域粮食安全和国家粮食安全。
2.2完善粮食储备能力
加强各级储备粮管理，做好分类指导和管理。国家要在继续稳定做好“备战备荒”储备的基础上，重点加强对后备储备的管理，使后备储备粮越来越成为市场平衡的调节器和蓄水池。
要建立灵活高效的吞吐机制，优化中央和地方储备粮布局，合理确定储备粮规模，优化储备粮结构，改革储备粮管理方式，以期真正发挥其对粮食市场及时调控的作用。进一步深化地方储备粮体系改革，落实粮食安全责任。按照省长负责制的要求，产区要求３个月储备，销区要求６个月储备，督促地方政府落实到位。制定并完善优惠政策，鼓励民间有关力量参与粮食储备工作，发展农民和社会仓储经营，发挥民间储备重要作用，不断培育多元化的粮食储备主体，对政府粮食储备进行有效补充，实现政府力量与社会力量在市场、经营等方面的“双赢”。
2.3提高粮食流通能力
要不断深化粮食流通体制改革,建立高效率的流通体系，完善仓储物流体系，提高粮食周转效率。
一是加快粮食流通基础设施建设，提升粮食市场流通能力。必须加大政策扶持力度，加快粮食仓储、市场和物流等基础设施建设，改善粮食流通基础设施相对落后的现状。在粮食仓储方面，要着重加强粮食主产区仓容建设和仓库维修改造，改善储粮条件。在粮食市场体系建设方面，要重视发挥粮食批发市场的集散功能和辐射功能，加快骨干粮食批发市场建设，形成以市场配置为主的粮食流通产业链。同时加快粮食批发市场的信息系统、质量检测系统等基础设施建设，提升市场整体功能。在物流体系方面，发展集仓储、批发、加工、配送“四位一体”的粮食物流中心，加快粮食物流资源的整合，积极拓展“北粮南运”渠道，改进散粮运输装卸新技术，提高粮食流通“四散化”（散装、散卸、散运、散存）比例，减少粮食流通损耗，增加粮食有效供给，促进粮食流通产业的发展。
二是增强粮食企业市场竞争力，提升粮食产业化经营能力。要继续深入推进国有粮食购销企业改革，提升市场竞争实力，发挥其服务国家宏观调控和维护收购市场稳定的主导作用；同时加强对多元收购主体特别是农村粮食经纪人的规范管理，引导其有序参与市场竞争，增强收购市场活力。积极引导大型和特大型龙头企业向粮食优势产区集聚，强化质量和品牌建设，走规模化、集约化、品牌化发展之路。
三是推动关键领域自主创新，提升粮食科技创新能力。要通过政府为引导、企业为主体、院所为依托的方式，大力推进粮食科技创新能力建设，为现代粮食流通产业发展提供坚实有力的科技支撑。要在粮食储藏、物流、加工、质检等关键领域和环节，积极自主开发和推广应用环保、安全、节约、高效的新技术，使粮油科技在高新技术领域取得产业化进展。要用信息技术、生物技术指导粮食储藏实践，促进储粮技术方式由传统向绿色生态型转变。
2.4统筹国内国际两个市场
我国是农业大国，确保粮食安全，进口粮食只能是对国内生产的必要补充，而不能危及国内产业发展，并且要与技术创新结合起来，实施进口替代和产品出口战略。
要在立足国内粮食生产的基础上，有效利用国际市场，实现立足国内、自给自足和适当利用进出口调剂余缺的有机结合。一要明确我国粮食国际贸易的定位。在可预见的将来，中国既不可能成为出口导向型的粮食生产大国，也不可能成为主要依靠进口来满足国内需求的粮食消费大国。这是由我国国情和国家安全所决定的。因此，“粮食自给”为基本国策。要避免粮食安全依赖国际市场，确立利用好两种资源和两个市场，发挥进出口贸易对我国国内粮食供求的调节作用。二要推进粮食贸易多元化。即逐步打破从少数几个国家进口粮食和我国粮食出口市场单一的格局，以分散风险。与部分重要产粮国建立长期、稳定的农业合作关系，同时，鼓励粮食企业走出去跨国承包土地，提供直接技术援助，建立稳固的国外粮食供给来源，增加粮食安全系数。
2.5建立健全粮食安全法律体系
从2004年以来，中央一号文件连续十年锁定“三农”问题，也足以表明粮食安全问题在国家安全和稳定中的地位。与粮食政策的丰富相比，我国缺乏关于粮食安全的专门法律，只有《农业法》中涉及了粮食安全问题，国务院颁布的《粮食流通条例》也只是确立了粮食流通环节宏观调控的框架。因此，着手构建以《粮食安全法》为基础的粮食安全法律保障体系,突出粮食生产、经营、储备等运行主体的供求平衡与质量安全责任，把粮食安全纳入法制轨道，这是解决粮食安全问题的关键和根本。
在市场化条件下，政府充分利用法律手段管理粮食流通，这是发达国家普遍的做法。日本适应WTO要求，出台新粮食法，为政府管理和调控粮食提供法律依据；欧盟出台一系列农业和粮食法律法规，规范各成员国粮食流通，以保持共同农业政策的统一性；美国对粮食的管理主要依靠法律手段，先后制定了大量的粮食法律法规；加拿大和澳大利亚同样具有完整和健全的法律体系。这些国家的法律实践，证明了建立健全粮食安全法律体系，一可以实现对农产品价格支持，稳定和提高粮食生产者的收入；二可以有效地保护公众利益；三可以在参与世界粮食贸易中保护国家及粮农的利益。
2.6加强粮食政策支持
对粮食实施支持政策是世界上一些主要粮食生产国的主要做法。在我国完善粮食支持政策体系，必须紧紧围绕确保国家粮食安全的基本目标组织实施。一是规范资金支持政策。规范对粮食生产和流通基础设施、第三方质检体系、产业化和粮食生产科技等方面的投入，保证粮食生产和流通健康发展。二是完善粮食补贴政策。通过对粮食种子、种植、生产、收购、储存、调运等环节的专项补贴，调动种粮农民、收购企业、农资企业、地方政府的积极性，促进现代粮食流通产业良性发展。三是完善宏观调控政策。通过建立有效的粮食产销区利益协调机制、储备调控体系、支农金融服务体系，逐步形成“远近结合、综合配套、反应灵敏、运转高效、调控及时、保障有力”的粮食宏观调控体系。四是完善风险支持政策。粮食风险基金规模向主产区倾斜，完善主要粮食作物生产的保险政策，加强农村自然灾害应急体系建设和信息网络建设，降低种粮风险。五是完善相关产业保护支持政策。加强对农资市场和价格的监管，建立农资价格稳定制度，降低农资价格上涨对直接补贴政策的抵消效应。[2]
3. 搭建信息平台，促进供求平衡，建立粮食安全预警机制。
近年来全球粮食危机、自然灾害频发、种植生态环境恶化等现象为我国粮食安全敲响了警钟。为适应粮食安全科学化决策的需要，避免和阻止单纯、片面追求粮食数量增长、牺牲粮食生态环境等做法的蔓延，必须建立和完善国家粮食安全预警机制，使粮油供求平衡、市场价格、粮食安全警情的监测制度纳入科学、规范化发展轨道，为保障国家粮食安全提供服务。
3.1建立粮食安全监测体系
建立粮食安全监测体系关键在于实现“三个确保”：确保覆盖监测范围，确保建立监管机构，确保完善监测手段。
其一、确保监测范围全覆盖。粮食安全监测范围包括：⑴粮食生产监测——种子、土壤、生态环境等节点；⑵粮食流通监测——收购、储备、调运、销售、加工等环节；⑶粮油食品质量监测——收获质量调查、品质测报、食品卫生等关口；⑷市场行情监测——价格趋势、潜在因素、国内外动向等情况；⑸粮食消费水平监测——人口增减流动、区域差异、结构变化、经济增长影响等消费指数变化。
其二、确保监管机构全过程。一方面要建立健全粮食质量监管监测机构，确保人员、技术、编制、经费落实到位；另一方面要全面正确履行国家赋予粮食质量监管机构的监管检验职责，对粮食质量卫生情况展开全方位、立体式的监管检验。
其三、确保监测手段更有效。必须建立起以预警指标、信息网络、信息处理、信息发布、信息反馈等子系统组成的粮食安全预警监测体系，其中，预警指标的设置是建立粮食安全预警监测系统的关键，因为只有科学、合理的预警指标，才可以正确判断粮食的生产、购销、储备、需求、价格、进出口以及人口增减流动、粮食浪费等方面的动态趋向。统一网络平台建设，作为本辖区粮食信息收集、整理、发布和上报的平台，为主动调控、及时预报预警架设畅通通道。
3.2建立粮食安全应急体系
粮食安全应急体系由应急预案机制、应急调配调运、应急加工供应、应急流通渠道、应急网络系统等部分构成，目的是细化和完善应急联动预案，健全应急管理机制，增强应急保障能力，做到各级政府和社会能从容应对粮食安全的各种危机情况，需要时有粮可用、有粮可调、有粮可供。
其一、应急预案机制健全。以《国家粮食应急预案》为总目标，各级政府及相关部门制定有效的《粮食应急预案》，确保应急组织管理到位。
其二、应急调配调运高效。按行业、按职能成立调配调运总指挥部，统一指挥、统一协调、统一部署、统一响应。
其三、应急加工供应保障。采取相应的行政干预与市场运作相结合的举措，合理确定应急加工供应网络点，形成布局合理、运转高效的粮食应急网络，确保就近就快提供粮源。
其四、应急流通渠道畅通。设立应急通道，并且保证通道畅通。关键是建立部门之间的联动协调机制。
其五、应急网络系统科学。在完善信息平台的基础上，建立技术先进、信息共享、相互协作、利益共赢的应急网络系统，科学有效地为粮食安全预警机制服务。
面对当前我国粮食生产“十一连增”的“压力”，我们应该更多地关注可持续发展的粮食安全战略。在这方面，美国保障粮食安全的经验值得我们借鉴。美国的国土面积和耕地面积与中国相当，并且美国农业一直走在世界的前列。19世纪中叶，美国联邦政府推动土地开垦和农业发展。从1836至1985年，美国中西部新开垦的耕地面积约为1亿公顷，大约相当于原有耕地面积的1.6倍。粮食产量也随之激增：玉米由1934至1938年期间的平均每年1061.3万吨，增加到1989年的1.9亿吨，增加了约17倍；小麦由1934至1938年期间的平均每年389.5万吨，增加到1989年的5540.7万吨，增加了14.2倍；大豆由1934至1938年期间的平均每年23.3万吨，增加到1989年的5244万吨，增加了224倍。然而，农业开发虽带来了粮食“数量”的大幅度提高，同时也引起了土壤侵蚀、水资源枯竭、盐害和水质污染等问题。面对这一危机，美国联邦政府从20世纪80年代初期开始注重农业生产方式的调整和相关生态环境的保护，大规模地实施退耕还草、退耕植树或休耕，并制订了一系列旨在保护农业可持续发展的法规和长期计划。在农业生产中，美国在严格控制农药、化肥施用剂量的同时，还发展综合性生物防治来代替农药防治。至2007年，美国农用化肥单位面积平均施用量为225公斤／公顷，中国则为434.3公斤／公顷。[3]农业生产方式的变化和生态环境的改善保障了美国农业可持续发展的基础，成功地缓解了美国粮食安全中“质”的危机。
国家粮食局研究员丁声俊说：“保障粮食安全，必须坚持走经济、社会、环境相互协调发展与可持续发展道路，减轻和防止水源、土壤及海岸的污染，使之可持续利用。”[4]
2013年5月，习近平总书记在天津考察时强调指出：“一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌握经济社会发展这个大局。”
参考文献
[1]刘斌,关注中国粮食安全问题，中国粮油食品信息网,2003.02.13.
[2]国家粮食局课题组，粮食支持政策与促进国家粮食安全研究，经济管理出版社2009.11.1。
[3]丁声俊，重视粮食安全可持续性，人民日报，2011.05.30。
[4]陈大夫等，美国的农业生产与资源、生态环境保护，生态经济，2001（9）。
作者简介
第一作者姓名：马心宇
英文名字：Ma xinyu
性别：男
出生年月：1965.9.10
单位：濮阳市粮油质检中心（濮阳国家粮食质量监测站）
单位英文名称： 〔Puyang grain and oil guality testing center（The national station for grain guality monitoring in Henan Puyang）〕
职称：高级经济师
行政职务：主任
专业：经济管理
