在作为国家重要的商品粮基地的吉林省，一场致力于“去库存、降成本、补短板”的供给侧结构性改革正在拉开序幕。这场改革试图用市场手段来调节流向，倒逼农业走现代化的道路，并探索一条农业供给侧结构性改革的途径。它的通路之一，或许是未来临储收购制度的改革。
减亏源于财政补贴
“精准、到位、给力”，肖非用3个词来评价吉林省政府在2015年度陆续出台的对玉米深加工企业给予的临时补贴政策。
肖非是该省嘉吉生化有限公司总经理。这家玉米深加工公司，位于吉林省松原市，年加工能力为75万吨。
作为东北农业深加工企业最集中的省份，吉林农业深加工设计产能1000万吨以上，但是2015年受深加工产品价格大幅下跌的影响，企业亏损加剧、玉米深加工产品同质化严重所导致的产能过剩等因素影响，深加工企业开工率严重不足，包括中粮集团在内的多家深加工企业均有阶段性停产、减产的情况出现。
吉林省粮食局局长韩福春对《第一财经日报》举例说，近几年，省内的玉米深加工企业，10万吨以上的企业有22家，但是能够维持生产的有16家，已经有6家被市场淘汰掉了，在这16家企业中，14家能够维持正常生产，其余2家则不定时开工。
肖非介绍，2015年公司的经营形势比往年更严峻。据其统计的预计值，到2015年12月底，公司玉米深加工68.7万吨，营业收入18.2亿，亏损3830万元，相比2014年度74.6万吨的加工量少加工6万吨，但是亏损额却比当年的1.05亿实现减亏6670万元。
加工量减少却实现了减亏。原因在于，这家深加工企业在去年得到了来自于吉林省政府9000多万元的财政补贴。
加工量下降，原因在于7~8月份的时候，深加工企业经营困难，为减少现金亏损，延长了检修时间，主动降负荷。
肖非说，“吉林省大多数加工企业都是这样。”目前按照1890元/吨的价位，嘉吉生化每天收购量维持在1300吨左右，但是这只相当于工厂实际加工能力的50%。
据悉，其补贴依据包括，为鼓励企业竞购临储玉米，政府出台政策给予每加工1吨玉米补贴150元的临时补贴政策；10月份这一补贴标准提高至350元。还有就是，对第4季度企业在省内自购自用的按实际加工消耗的玉米，省财政每吨给予250元补贴。
从企业的角度出发，肖非评价补贴政策“很振奋”。业内对这一政策也持积极评价，肯定其有利于玉米加工企业的良性发展，降低压力不小的库存存量，当然还包括企业开工所带来的为生霉粒超标而无法临储的这部分玉米找到了出路，缓解农民的售卖难问题。因为对生霉粒的容忍度，食品类玉米深加工企业，可由临储标准的2%放宽到5%，燃料类深加工企业的标准则可以更宽。
需“内外”助力行业脱困
对深加工企业出台临时加工补贴政策的初衷之一，便是去库存。
去年4月30日，吉林省政府办公厅下发《关于实施定向精准调控稳定经济增长的若干意见》并提到，帮助玉米深加工行业脱困，在国家出台竞购临储玉米加工补贴政策前，给予其临时补贴政策——每加工1吨玉米补贴150元。
随后的10月，吉林省下发通知，拟将原补贴标准每吨150元提高至350元。对2015年第四季度企业在省内自购自用的按实际加工消耗的玉米由省每吨再给予250元补贴，年终结算时予以拨付。
然而，补贴从150元到350元的“大手笔”，仍然难以有效吸引企业积极参拍临储玉米。
业内认为，以2014年玉米临储价格2240元/吨为例，加上出库、运费，实际到厂成本为2400元/吨，150元/吨的补贴额度对企业来说是杯水车薪而备受冷遇，即使扣去政府允诺的350元/吨，也超过了2015年2000元/吨的临储价格，更高于当前市场价格100元/吨以上。“用政府拍卖价格拍回来的玉米，成本过高根本没法投入生产。”肖非说。
与其去“接盘”临储玉米，倒不如直接购买。据肖非说，目前吉林深加工企业厂门收购新玉米的挂牌价在1850-1950元/吨之间。
对省财政额外的250元/吨补贴，深加工企业却着实受益，嘉吉生化也因此迅速加满了产能。肖非解释说，这一补贴帮助企业理顺了跟山东、河北等非玉米临储政策执行省份的玉米价格倒挂问题，保证东北的加工企业可以跟华东、华南主销区的加工企业在同一个平台上进行竞争。
不过，对嘉吉生化来说，也只是“基本上保证不亏现金，但企业还是无法实现盈利”。肖非认为，2015年度，玉米淀粉、淀粉糖这些终端产品市场需求低迷，产品价格下跌，有些产品甚至面临市场价格“腰斩”。
“就供给侧来说，还包括玉米深加工产品同质化严重所导致的产能过剩，以及由临储政策裹挟所带来的成本上的压力。”肖非说。
面对这样的现实，肖非还是建议，企业更应该从自身找问题。比如，向国外输出产能，优化产品结构，做好深加工提高产品附加值。但是他也认为，要想调动企业更大的积极性去帮助政府去库存，就需要政府有勇气给予其更大力度的补贴。
“打好豆米牌”帮助去库存
作为国家重要的商品粮基地，吉林省目前有三张名片：玉米的“黄金名片”、大米的“白金名片”、杂粮杂豆的“健康名片”。
2015年，习近平总书记到吉林考察调研时指示，要吉林念好“山海经”，唱好“林草戏”，打好“豆米牌”。
面对由于水稻最低收购价提高、加工业备感成本压力的“稻强米弱”格局，吉林省确定以整合吉林大米的品牌为突破口，让代表吉林中、东、西部不同特点的品牌大米首次冠以“吉林大米”的统一标识。韩福春说，吉林是首个以省名来申请注册地理标志产品，目前已上报国家工商总局商标局，预计在2016年会获批。
事实上，吉林大米的品质已经得到市场的认可。该省90%的粳稻都流向了市场，政策性粳稻收购不到12亿斤。
韩福春说，吉林大米的市场均价比国家托市收购价格还要高。依靠品质走向市场，既减轻了国家收储的负担，还能卖个好价钱，促进农民增收。
于是，顺着这个思路，吉林省准备通过3到5年的时间，将“吉林大米”打造成中高端大米的品牌。为此，韩福春还算过一笔账，今后如果销售价格由现在的每斤3元提高到10元，每年80亿斤的大米产量有一半销往省外，那么由此所带来的增收将超过280亿元。
日前召开的中央农村工作会议强调，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。
在韩福春看来，打造“吉林大米”的品牌也是为了“打好豆米牌”，实现农业现代化。他说，“农业要实现现代化，必须依靠农产品品牌，以此倒逼上游环节的土地流转、规模生产，由规模化带动机械化，进而实现标准化，保障食品安全。”
在业界看来，主打“营养、好吃、更安全”卖点的“吉林大米”定位高端市场，这一“卖得出好价钱”的尝试，不但是农业供给侧改革的探索，也是积极推进农业现代化，最终将效益落实在农民身上的举措。
去年10月，吉林省政府通过的《吉林省率先实现农业现代化总体规划（2016—2025年）》中，“加强市场建设培育农产品品牌”成为吉林省实现农业现代化的重要措施之一。
财政和库存 “压力山大” 倒逼临储政策调整
历来中央政府均对“三农”问题高度重视，最明显的标志莫过于连续12年的中央一号文件关注“三农”问题。从去年开始，“高库存”成为了关注焦点。
业内认为，“高库存”的原因在于粮食深加工下游需求持续疲弱、增长乏力，国内外粮食价格倒挂严重，企业为降低成本，导致进口量大幅增加，以及因为进口配额的限制而选择进口替代品，这些原因进一步加剧了国内供大于求的程度之外，很重要的原因在于政府多年来执行的临储收购政策。
因为执行这么多年以来，直接助涨了粮价的上涨，在扭曲国内市场价格的同时，跟国际市场脱轨。而且由此带来的财政和库存“压力山大”，尤其是伴随进入经济新常态背景下的税收增速下滑，继续维持这一政策显然已经力不从心。业内人士分析，种种现实都在倒逼着政策制定者不得不正视执行政策所付出的代价，进而调整临储收购政策。
临储政策所带来的财政效率损失
自从2008年玉米开始执行临储收购政策，因为比较效益明显且稳定，近年来玉米种植面积逐步增加，产量也随之增加。
2012年，在粮食总产量第9次连增的时候，玉米产量首次超过稻谷，跃居我国第一大粮食作物品种。
临储收购政策，采取不限量“敞开收购”方式。甚至为了保护农民利益，在2014年，东北地区玉米生霉情况较为严重的情况，相关部门将生霉粒含量的标准从2%放宽到5%。对于2%至5%之间的这部分玉米，官方“要求单独收购、单独存放，及时烘干降水，加强粮情监测，防止生霉情况加剧”。这一举措被主管部门称为“为最大限度减少农民损失，切实保护农民利益和种粮积极性，同时合理利用粮食资源。”
那么拍卖的情况如何呢？经济进入新常态之后，经济增速下滑需求疲软，对玉米的下游产品需求也在下滑，进而传导到临储玉米拍卖成交量积极性不高，流拍情况并不少见。当然，拍卖冷清的直接原因是拍卖价格高，鲜有企业愿意接盘。
据上海汇易咨询股份有限公司提供的数据，2015年4月9日开始，政府相继拍卖进口临储玉米、南方移库临储玉米和东北临储玉米，到10月30日临储玉米拍卖结束，共计成交玉米406万吨。但是2014-2015年度，临储收购玉米8328万吨，也就意味着仅玉米这一种类就净增接近8000万吨。
托市收购和临储收购政策执行这么多年以来，直接助推了粮价的上涨，在扭曲国内市场价格的同时，跟国际市场脱轨。而且由此带来的财政和库存“压力山大”，尤其是伴随进入经济新常态背景下的税收增速下滑，继续维持这一政策显然已经力不从心。业内人士由此分析，种种现实都在倒逼着政策制定者不得不正视执行政策所付出的代价，进而调整临储收购政策。
不过，不论是官方领导，还是行业老总，均持保守态度。
吉林省粮食局局长韩福春称这一政策是“底线思维”，认为这能够保证农民的种植成果可以卖得出，确保收益，而且政策的落实调动了农民的种粮积极性和地方抓粮的积极性。
相关人员表示，国有粮食企业、各级地方粮食局是不希望取消临储政策，也不希望降低临储收购价格的。
肖非也认为，“政策初衷是好的，这是国家从粮食安全、保护农民利益角度考虑的。”
事实上，这一“平衡术”，可以简单归纳为，中央拿出财政预算，并委托地方进行临储收购并代为保管，解决农民售卖难的问题，从而调动农民种粮积极性，这可以被视为对农民的补贴。然而临储玉米的拍卖价超出加工企业的可接受能力，为了缓解高库存所带来的仓容压力需要去库存，地方政府配合中央，拿出一部分财政补贴深加工企业，缓解其出现阶段性的停、减产情况。
换句话说，初衷本是为了保护农民利益的临储收购政策，需要中央财政补贴。但是为了理顺市场和去库存，需要地方财政予以深加工企业加以投入配套资金。
但问题是，为什么不将这双份财政直接用于补贴农民收入，而是采用扭曲市场的方式来提高粮食价格然后再用财政补贴深加工企业熨平差价呢？
对此，有地方主管领导称，采取临储政策，保证了农民的种植效益，同时也是政治账，让农民脱贫实现小康，粮食价格高，得“迈过这道坎”，这个钱既然已经补给了农民，那么去库存的时候就不要考虑这个价格了。这意味着，在面对国内外粮价倒挂的局面时，为了前期的政治账，后期还要继续补贴来实现去库存。
临储收购政策亟待完善
去年9月，玉米临储收购价格下调以来，说明政策制定者已经对此有所认识，正着手进行改革。十三五规划建议稿也提到“改革农产品价格形成机制，完善粮食等重要农产品收储制度”。
这些动向意味着，在下一个五年规划乃至更长的时间中，临时收储制度仍要不断“完善”。去年12月末召开的中央农村工作会议也提到，“要完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储政策，为农业结构性改革提供动力。
针对《第一财经日报》提问”将来是否会废除临储收购政策“，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文曾回应称，那要看时间。”至少现在还没有说废除，即使将来不再执行，也一定会考虑兼顾两方面的利益，即如何发挥市场机制的作用，使得价格贴近市场，让市场发挥作用，同时还要考虑保全农民的利益。“他说。
陈锡文认为，现在不论是最低价，还是临储价，一定程度上都是把价格和补贴合在一起。未来走势是”价补“分开，价格的形成机制是贴近市场，注意保护农民的合理的利益。把改革和补贴分开之后就可以激活市场，农民按市场价卖粮，经营主体按市场价收粮，这样就把粮食市场搞活了。如果市价过低，政府要采取适当的政策，直接补贴农民，但是和价格分开。
上海汇易咨询股份有限公司董事长、首席分析师李强认为，政策制定的初衷是保障农民收入，但是托市收购和临储收购政策使得财政对农业的补贴大部分都用于流转环节，最多的需要经历”田间—临时收购点—中央储备库—移库运输—用粮企业“的”四进四出“，一般也有2-3个环节，可见政策效率非常之低。他说，玉米收获以后直接进饲料厂”一进一出“就可以直接到位，利于生产。关键是政策制定者如何利用市场利益进行引导。
他建议借鉴美国等国家经验，经过最高立法程序，授权政府有关部门通过甄别的若干商业保险机构，针对农民种植（养殖）农产品风险大的特点，实施价格损失保险（PLC）或农业风险保障计划（ARC）。农民可选择相应抗风险制度，政府可用少得多的钱实现保护农民利益的初衷。
”只不过就目前我国农民收入保护的法律与政策体系来说，尚处在发展的初级阶段，还有很大的成长空间和很长的路要走。“李强说。
