一、前言
中国是一个多民族国家，其中回族、维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族、乌孜别克族、撒拉族、东乡族、保安族、塔塔尔族、塔吉克族等10个少数民族共2300多万人信仰伊斯兰教。对于穆斯林群众而言，清真食品不只是日常生活的必需品，更是信仰伊斯兰教民族的历史文化、宗教信仰、审美艺术、价值观等各方面的体现和反映。银川市人口近265万，其中回族人口近60万，占总人口的24%左右。银川市作为我国唯一的回族自治区首府城市，具有向西开放的人文资源和优势，尤其做好清真食品管理工作至关重要。清真食品行业已成为银川市特色支柱产业之一，实现营业收入由2010年的64.02亿元提高至2014年的160.05亿元，仅2015年前三个季度实现营业收入117.31亿元，比上年增长6.0%，对减轻全市就业压力、增加群众收入、推动民族经济快速发展起到了举足轻重的作用。尤其至2015年，银川市清真餐饮业经营收入预计达到50亿元，将着力打造一批清真菜品牌。这么庞大的清真餐饮体系，离不开清真食品原料，银川市清真餐饮原料主要来源宁夏本地和其他外省（区、市），随着市场经济的不断发展，以及交通的便利，银川市每年对外省（区、市）的清真食品原料需求量很大，外省（区、市）清真食品原料的进入，给银川市清真行业注入了活力，同时也给管理工作带来了巨大挑战，本文就银川市外来清真食品的相关问题做以探讨。
二、外来清真食品的特征及管理中发现的主要问题
（一）特征及我市管理外省（区、市）清真食品的措施
据统计，目前进入银川市的各类“清真食品”来自内蒙古、河北、山东、辽宁、黑龙江、吉林、上海、北京、天津、河南、山西、陕西、甘肃、青海、新疆、四川、重庆、广东等20个省、自治区、直辖市。来自这些省（区、市）的“清真食品”涉及各个方面，有牛羊肉类食品、家禽肉类食品、调味料（鸡精、味精、火锅底料等）、饼干、糕点等。因地域与饮食文化的不同，进入我市的外省（区、市）清真食品呈“北方多肉，南方多料”的特点。其中在北方，辽宁、内蒙古、甘肃、青海、河北等省区市牛羊肉类
食品较多，山东主要以禽类产品为主；在南方，广东、四川、贵州、重庆主要以调味料（鸡精、火锅底料）糕点、饼等为主，河南、陕西等牛羊肉类产品、禽类产品、糕点等都有，但都不及其他省份。
针对目前外省（区、市）清真食品管理，我们主要有以下措施：一是建立外省（区、市）清真食品档案信息库；二是确立了与各外省（区、市）清真食品管理部门电话联系核实制度；三是确立了对省（区、市）清真食品外出明察暗访制度，每年在区民委或其他业务领导部门领导下前往当地对进入我市常见的清真食品生产企业进行明察暗访。使进入我市的外省（区、市）清真食品得到有效保障，便于清真食品规范化管理。
（二）管理中发现的主要问题
1、各地对“清真食品”定义有所不同，没有形成统一认识。因我国幅员辽阔，各个地区的人文风俗习惯也不尽相同，所谓“十里不同风，百里不同俗”，各个地方的穆斯林由于受到地域和文化等因素的影响，在清真食品饮食习俗方面出现地域性的差别，目前主要有“宗教说”、“风俗说”、“民俗宗教说”等说法，这也成为在我国法律界作为官方正式认可的关于清真食品的三种界定观点。其中风俗说，即将清真食品看成符合某些少数民族风俗习惯的食品统称。如《河南省清真食品管理办法》第二条规定：“本办法中所指的少数民族，是回族、维吾尔族、哈萨克族、柯尔克孜族、东乡族等具有清真饮食风俗习惯的少数民族。本办法所称清真食品，是指按照少数民族的饮食习惯生产、经营的食品，包括清真饮食、肉食、糕点及其他副食品”；宗教说，即将清真食品定义为符合伊斯兰教法的食品的统称。如《齐齐哈尔市清真饮食管理办法》第二条规定：“本规定所称清真食品，是指按照回族等信仰伊斯兰教的少数民族生活习惯生产、制作的饮料、食品”；民俗宗教说，即通过民俗性和宗教性双重标准来界定清真食品。如《陕西省清真食品生产经营管理办法》第二条规定：“本办法所称清真食品是指保持伊斯兰教传统饮食习惯的回族、维吾尔族、哈萨克族少数民族以‘清真’、‘回族’、‘穆斯林’、‘伊斯兰’名义，按照其传统风俗习惯生产、加工、经营（以下简称经营）的各类食品”。以上几种界定方式，风俗习惯说较为流行，具有主流认定的特点，即将清真食品看成符合某些少数民族风俗习惯的食品统称。但也有不足：一是误导人们认为“回族食品就是清真食品”；二是清真食品的标准无法认定。如内地回族等少数民族禁食马肉，而哈萨克族却将马肉作为待客上品，桂林回民的马肉拌粉也很有名气。河北沧州沿海穆斯林对水产品中的蛤、螺等多不禁食，而内陆穆斯林则食者较少。西北回民食兔肉，中原回民则禁食；三是无法与国际社会接轨。在国外普遍认为清真食品就是符合伊斯兰教法的食品，而风俗习惯的界定法将使我国的清真食品无法得到国际社会的认同。
2、各地“清真食品”鉴定标准和鉴定单位不统一。我国各地的管理形式个不一样，有的让当地伊斯兰教协会监管，有的归民族事务部门管理，有的地方是行业协会监督，比如在陕西省咸阳市的《清真食品生产企业证书》上监制单位是民族宗教局，但证书盖章落款又是咸阳市清真食品生产企业认定委员会，陕西渭南市的清真食品由当地伊协监制，北京市清真食品生产经营证由北京市民委监制，四川成都的清真食品监管机构有全国伊斯兰教协会、当地伊斯兰教协会、中国民族贸易促进会、清真食品用品贸易工作委员会、成都市伊协经济发展管理中心等，有的地方直接由当地清真寺开具的证明。其中监制单位以当地伊协和民委部门监制较多，但是有的地方伊协无权检查和监管企业的生产加工，只能对申请清真食品生产许可证的企业进行审核；而有的地方民族部门也不是专门管理清真食品的行政部门，日常工作复杂，人力、物力和财力都有限，在客观和主观职能方面都不能满足现行的监管需求。目前各地制定的清真食品管理、办法中，40%的清真食品规定没有设置行政许可的权力，60%有行政许可设置的条例，但其条文内容也与行政许可法相抵触。
3、各地清真食品证书和清真标识五花八门。因各地区的监制机构不一致，各个地区的清真食品证书也不尽相同。截至目前笔者整理，主要有以下17种证书名称：《清真食品生产经营许可证》、《清真监制证》、《清真食品监制证》、《清真食品监制证书》、《清真食品准营证》、《清真许可证》、《清真食品许可证》、《清真食品合格证》、《XX市清真食品生产经营许可证》、《XX省清真食品生产经营许可证》、《XX市清真食品生产经营证》《清真饮食经营许可证》、《清真证书》、《清真哈兰证》、《清真食品生产企业证书》、《XX市生产经营清真食品备案证》、《清真食品认定证书》等。清真标识更是多种多样，有的是以新月、清真寺、汤瓶等穆斯林密切相关的实物图作为标识，有的是以“HALAL”为核心内容设计的各式各样的标识，清真标识有的省（区、市）的基本能够达到统一证书名称，有的省（区、市）各个地方的清真证书和标识也不同。
4、有些地方部门监管不力和监管混乱，造成“清真不清”现象存在。擅打“清真”、“清真不清”的现象几乎每个地方都有不同程度的存在，在回族等少数民族聚居区清真食品往往是当地的主流食品，由于经营“清真”食品有利可图，所以一些违法分子为了经济利益，不惜冒着违反《条例》的风险，擅自使用带有“清真”字样的招牌或者其他象征清真意义的文字、图案等标识为招牌生产“假清真”食品，严重损害了回族等少数民族的合法权益。加之一些地方对“假清真”食品没有明文规定的有力处罚措施，导致 “假清真”食品得不到有效治理。有的地方监管部门由于人力、物力及财力不够，也造成对清真食品“爱莫能助”的现象；有的地方部门之间涉及到清真食品问题就相互推诿，生怕“惹祸上身”；有的地方甚至直接由民间自发管理，所以导致各个地方在清真食品管理上形式各异，混乱不堪。
三、对策及建议
（一）尽快出台全国性的统一的管理法律法规。清真食品立法要从我国实际出发，真正体现中国具有清真饮食习惯的少数民族的愿望和要求。我国作为多民族的非穆斯林国家，应将清真食品管理归入民族事务的范畴，重点在于对穆斯林群众的清真食品保障供应，同时随着各地的联系加强，统一法律法规便于各地清真食品的自由流通和管理。
（二）统一清真食品的界定。以各地制定的相关条例对清真食品的定义为基础，广泛听取穆斯林群众、人大代表以及民族宗教学者的意见，并借鉴和参考其他穆斯林国家和清真食品生产大国的非穆斯林国家的界定的标准，合理制定适合我国清真食品现状情况的定义范畴。
（三）统一清真食品标识。对广大穆斯林群众而言，清真标识是伊斯兰教文化和哲学体系的象征，寄托着浓厚的宗教情感。清真标识具有告示和告知的功能：告示外界这是清真食品或清真饮食区域，不要违反清真饮食禁忌，不要因此引发冲突；告知广大穆斯林群众这是可以放心购买食用的清真食品。但目前各个地方清真标识五花八门，也留给不法分子滥用清真标识可趁之机，造成“假清真”食品混迹市场。因此，清真食品立法应根据国际社会广泛认同的清真食品标识，结合我国各地穆斯林生产生活习惯，设计一个全国适用的清真食品标识，并且要明确这些清真标识的使用范围和方式，比如颜色、图案、文字等是具有清真含义的，不能随便使用。
（四）统一规定肉类屠宰标准。清真肉类的屠宰是有着特别的要求，对于屠宰者的资格、宰杀部位、工具、地点、时间、方式等各个事项都有严格的规定。但有些地方，禽畜类的屠宰只是说按照清真饮食风俗习惯屠宰，没有具体细则，有的地方法规中更没有涉及这些方面的规定。所以清真食品法律法规应对此项进行严格而又详细的界定，这对于肃清清真食品的来源具有重要意义。
（五）规范生产经营各个环节。对于禽畜类的养殖要规范到饲料、防疫等是否符合穆斯林生活习惯，清真食品的生产场所、设备器具、原料采购、制作加工、包装分类、贮存运输、交易销售等生产经营全过程，以及从业人员资格、比例和工作程序、操作方式等个方面，都必须以法律法规的形式严格规定。
（六）明确执法主体及权责分配问题。在目前各地制定的条例办法中，清真食品管理的执法主体主要由两个部门负责，即各地方民族事务工作部门和工商行政管理部门，共同负责监督管理，卫生、质检、公安、商务、城管、伊协等部门协助综合管理，这虽然加强了各职能部门的联系和互动，但有时会造成“九龙之水，群龙无首”的局面，甚至造成部门之间的相互扯皮推诿的现象，这与一些当地的法律法规没有明确主体责任有着重要的关系。
（七）加大法律制裁力度；法律制裁的目的是给予违法犯罪者以威慑和教育，严格的法律制裁在清真食品管理法规中也非常必要，从目前各个地方出台的地方清真食品管理法规中，我们不难看出，有的地方条例对清真食品领域违法犯罪没有明确的处罚措施，有的对清真食品领域违法犯罪行为的处罚力度过轻，所以这也是目前在清真食品管理工作中，“假清真”、擅打“清真” 顽疾依然存在的客观原因，加大处罚力度，增加违法成本，将“假清真”处理在萌芽状态，使“假清真”出不了本辖区。
（八）建立各省区市清真食品动态联系制度
因各个地区风俗的迥异，各地穆斯林对清真食品的认识也不尽相同，监管部门的管理方式也可能有所不同，同时我们在工作中也感受到，当与当地监管部门要求协查某些进入我地的外来清真食品时，有些当地监管部门显得力不从心甚至不配合，这也造成目前我们对外省（区、市）清真食品无法有效监管和把关。所以各地应加强信息互通，开展经常性信息交流工作。要落实专门人员，加强对本辖区清真食品相关信息的收集、分析和研究，每月定期编发检测信息简报进行书面交流，对突发性事件要进行信息互通，加强对兄弟单位在“外省（区、市）清真食品”上的支持，比如建立《清真食品安全联动协作机制备忘录》等方式明文确定联系制度。
清真食品管理工作一直以来具有综合性和复杂性等的特点，这主要归因于清真食品不同于一般的食品，它包含畜牧、食品加工、产品制造、包装运输、餐饮、旅游等多个产业链的综合产业，还与民族学、经济学、政治学、哲学、物理学、化学、营养学等人文科学及自然科学领域有着广泛的联系。它不仅具有一般食品的物质属性，还具有独特的宗教人文属性，是融合了传统历史与民族信仰的特殊食品。它主要表现为：一是具有民族性。清真饮食习惯是一个链接回族等少数民族的心理感情和民族自尊心的问题，远远超出一般食品满足生活需要的范畴；二是具有禁忌性。一般的饮食习惯“喜好性”居多，即便不爱吃的食品也是“可以吃的”，但禁忌则是“不能吃”。三是具有排他性。一般不同饮食习惯的人可以同桌饮食，各求所需。而清真食品的禁忌性，决定了它的独立性和排他性，不可以面对非清真食品与清真食品同“桌”（“柜”等）而装作视而不见，不能看到禁忌食品。
所以清真食品管理工作其实是一项具有重要政治意义的民心工程，也是一项复杂的系统工程，做好对进入我市外省（区、市）清真食品管理工作有助于各地区之间的沟通联系和经济交流，有助于推进民族法制建设，有助于保障少数民族传统文化的传承与发展，有利于促进民族区域经济发展，有利于维护民族团结和社会稳定。建立健全法律体系、完善监管机制，弥补在清真食品领域上的监管空白，对加强外省（区、市）清真食品管理具有重要意义。笔者认为，加强外省（区、市）清真食品管理工作是建立在完善整个清真食品管理工作系统框架下的一个工程，希望党和政府应该将清真食品管理工作予以高度的重视。